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[여시재 북 스캔] <대통령 비서실장론> 닉슨의 실패와 레이건의 성공, 비서실이 이런 차이를 불렀다

작성자 : 유재수(부산광역시 경제부시장) 2019.04.26 조회수 : 3585








37대 미국 대통령 닉슨은 현명한 사람이었다. 그러나 역대 가장 실패한 대통령으로 기록되어 있다. 반면 40대 레이건은 정치 경험이 없는 외부자였으나 대부분의 영역에서 성공했다. 무엇이 이런 차이를 불렀을까? 크리스 위플은 이 차이를 비서실의 차이에서 찾았다. 레이건은 제대로 된 보좌를 받은 반면 닉슨은 개인의 역량에도 불구하고 비시설의 실패가 대통령의 실패로 연결된 사례라는 것이다. 위플은 역대 비서실장들을 만나 증언을 듣고 여러 자료를 뒤져 2017년 4월 이 책을 냈다. ‘미국 대통령 비서실장론’ 또는 ‘비서실론’이다. 

위플은 대통령 비서실장에 대해 “하루 24시간, 주 7일 격무에 시달리면서도 감사 인사를 받기는커녕 생색도 나지 않는 자리, 잘못되면 모든 책임을 져야 하지만 잘된 일엔 크레딧 하나 받지 못하는 자리”라고 했다. 레이건과 아버지 부시의 비서실장을 지낸 제임스 베이커는 “정부 내 최악의 자리”가 비서실장이라고 했다. 모든 것을 대통령에 맞추고 자신은 드러나지 않아야 하며, 동시에 대통령이 현명한 결정을 내릴 수 있도록 쓴소리도 해야 하는 자리가 비서실장이라는 것이다. 

유재수 부산 경제부시장이 이 책에서 얻은 시사점을 정리해 보내왔다. 비서실 또는 비서실장이 성공적 대통령을 만들기 위해 해야 할 일과 해서는 안 될 일이 정리되어 있다.

유 부시장은 청와대 행정관과 금융위 금융정책국장을 거쳐 현직에 있다. 미 미주리주립대학에서 경제학 박사학위를 받았다. 이 책은 아직 국내에 번역되지 않았다. 


<개요>

이 책은 미국 대통령의 실패 사례인 워터게이트(닉슨), 이란-콘트라(레이건), 모니카 르윈스키(클린턴), 이라크 침공(조지 부시) 등의 배후에 제대로 작동하지 않는 비서실이 있었음을 지적하면서, 현명한 닉슨은 작동하지 않는 비서실로 인해 실패한 대통령이 되었지만 경험이 없는 레이건은 제대로 된 보좌를 받아 성공한 대통령으로 자리잡을 수 있었다고 결론을 내림


<주요내용>

(1) 유능한 비서실장이 되기 위해 갖추어야 할 자질

□ 비서실장은 대통령을 제대로 파악해야 하고, 개인적인 이해관계 보다 더 넓은 의미로 대통령에게 충성을 다해야 함(카터 비서실장 Jack Watson)
- 위대한 대통령이 되도록 보좌하고 만일 그가 위대한 대통령이 되는 길을 걷고 있지 않다고 생각하면 언제든 의견을 제시할 수 있어야 함


□ 비서는 항상 뒤로 물러나 있어야 하며, 어떠한 지시도 하지 않고 결정도 하지 않으며, 공개적으로 발언하지 않고 익명성을 유지해야 함(닉슨 비서실장 H. R. Haldeman)
- 만일 네가 입을 열면 말하는 사람은 네가 아니라 대통령이라는 점을 알아야 한다(레이건 비서실장 Kenneth Duberstein) 
- 레이건의 비서실장이었던 리건(Donald Regan)이 대통령의 모든 사진에 등장하면서 많은 사람들을 불편하게 했음 


□ 실패한 비서실장은 자신의 타이틀에서 ‘chief(실장)’를 좋아하고 ‘staff(비서)’로서의 일을 싫어하는 사람이다. 비서실장이 아무리  막강해도 비서라는 점을 잊어서는 안 된다(레이건 비서실장 James Baker).
- 대통령 비서실장은 아마도 대통령 다음으로 가장 파워풀한 사람일 것. 하지만 비서실장의 모든 힘이 대통령의 존재로부터 나온다는 점을 잊어버리면 안 됨. 비서실장의 역할은 대통령이 어떤 문제를 모든 각도에서 볼 수 있도록 조력하는 것임. 물론 자신의 의견을 전혀 내지 말라는 것은 아님.
- 비서실장(chief of staff)이라는 타이틀에서 가장 중요한 단어는 ‘chief’가 아니라 ‘staff’임.


□ 비서실장이 되는 즉시 후임자를 생각해 두어라. 그리고 항상 기억하라. 너는 대체불가능(not indispensable)하지 않다는 것을. (포드 비서실장 Donald Rumsfeld)


□ 대통령과 항상 신뢰관계를 유지해야한다. (부시 Jr 비서실장 Andrew Card)
- 첫째 무엇이든 얘기할 수 있는 신뢰와 편한 관계가 필요, 둘째 비서실장이 되면 더 이상 친구관계가 아니며 만일 대통령이 자신 이외에 다른 사람을 신뢰하게 될 경우 사임해야 함
- 즉 비서실장은 아무리 대통령의 측근이 많다고 하더라도 적어도 ‘동등한 참모 간에 첫 번째 (first among equals)’로 대우받아야 함
- 오바마는 자신의 비서실장(McDonough)과 매일 오후 5시에 둘이서 백악관 잔디밭을 산책하면서 각종 현안에 대한 의견을 교환하고 신뢰를 확인(일과 정리 미팅이라는 의미의 ‘The Wrap’이라고 부름)



(2) 성공한 대통령을 만들기 위해 필요한 비서실장의 역할

□ 대통령에의 접근을 관리하는 게이트키퍼(gatekeeper) 역할 
- 대통령의 ‘시간’은 가장 중요한 ‘자산’이라는 인식하에 관리(닉슨대통령 비서실장 H.R. Haldeman)
- 역사적으로 미국 대통령에 대해 일정한 통제없이 참모들이 자유롭게 접근 할 수 있도록 허용하는 소위 ‘휠(spokes of the wheel)’ 방식은 실패했음(포드 대통령 비서실장 Donald Rumsfeld)
-우선순위를 정해주는 비서실장이 없이 모든 참모가 자유롭게 대통령에 접근할 경우 대통령은 대통령직을 어떤 방식으로 수행할 지에 대한 전략을 수립할 시간이 없게 됨 
  ※ 하버드대 뉴스탯트 (Neustadt) 교수가 주장했듯이 비서실장이 존재할 경우 대통령을 다양한 관점에서 격리시키는 문제가 있다고 반론을 제기하는 견해도 있으나 현대에서는 타당성이 떨어진다는 견해가 다수
- 참모들이 비서실장을 통하지 않고 자신만의 생각을 가지고 사적으로 대통령과 접촉하는 일이 없도록 관리
-비서실장은 어떤 대면이 가장 생산적인가를 판단해서 우선순위를 정해야 함. 그러나 이 원칙이 대통령과 비서들의 자유로운 소통을 방해하는 정도가 되면 문제
-비서실장이 접근관리를 통해 다른 참모들을 괴롭히는 것으로 이해되면 곤란. 왜냐하면 대통령의 참모들은 자율성이 보장되어야만 충분히 제 역할을 해낼 수 있기 때문(클린턴의 노동장관 Reich)
- 비서실 참모들의 권한(responsibility)에 대해 명확히 규정하여 책임 소재 (line of accountability)를 명확히 할 필요 


□ 정직한 조정자(honest broker) 역할 : 자신의 생각을 관철하기보다는 대통령의 입장에서 모든 문제를 스크린해야(카터 비서실장 Jack Watson)
- 비서실장은 대통령을 위해 일하고 그의 정책을 추진하며 언제든 대통령에게 접근할 수 있고 의견을 나눌 수 있지만 가장 중요한 사실은 자신의 판단을 대통령의 것으로 할 수는 없다는 것(레이건 비서실장 Howard Baker Jr)
- 비서실장은 대통령에게 전달된 자료가 정확한지, 제대로 형식을 갖추었는지, 수평적 협조는 거쳤는지, 관련 분야의 전문가들에게 의해 검토를 거쳤는지 등이 확인되지 않은 상황에서 전달되지 않도록 관리
- 대통령에게 갈 필요도 없는 작은 단위의 논쟁을 걸러내는 역할 필요. 예를 들면 클린턴 대통령이 학교 폭력을 줄이기 위해 공립학교 학생들에게 교복을 도입하자고 제안했지만, 이는 대통령 프로젝트라고 하기에는 너무 작은 아이디어(클린턴 비서실장 John Podesta)


□ 대통령이 듣기 원하지 않는 것을 말할 수 있는 악역(son of bitch)을 담당해야(클린턴 비서실장 Leon Panetta)
- 이로 인해 비서실장은 잘되었을 경우 보상은 거의 없고 잘못되었을 경우 비난은 두 배로 받는다(오바마 비서실장 Rahm Emanuel)
- 대통령을 위해 일하는 것은 특권이지만 더욱 중요한 것은 국민을 위해 일한다는 것이 더욱 대단한 특권이라는 점을 인식해야. 이런 시각을 늘 간직하고 있어야 하며 대통령 비서실장이라는 타이틀에 빠져 국민을 위해 일한다는 점을 소홀히 해서는 안됨(클린턴 비서실장 Thomas F. McLarty)
- 비서실장은 대통령이 현실을 정확히 인식할 수 있도록 ‘현실처방의사 (reality therapist)’가 되어야 함


□ (대 언론관계) 적극적으로 대통령의 정책을 언론에 설명
- 부시 대통령 비서실장(Donald Regan)은 취임 직후 <워싱턴포스트>와의 회견에서 전임자가 기자들을 대하느라 너무 많은 시간을 소모했다며 처리해야 할 더 중요한 일이 많았다고 주장. 그러나 이는 그의 실패를 예고한 것이나 다름없었음 


□ (대 의회관계) 비서실장은 늘 의회와 대화하면서 정책의 배경을 설명해야 함  
- Rahm Emanuel(오바마 비서실장)은 오바마케어를 통과시키기 위해  점심식사를 매일 의회 관계자와 했으며, 심지어 아침 헬스도 의회 체육관에서 하면서 자연스럽게 의원들을 만나고 의견을 청취 
- Denis McDonough(오바마 비서실장)은 매일 10명의 의원 접촉을 규칙화.  여기에는 전화통화와 편지, 이메일, 문자 메시지 등이 포함됨
- 대통령 역시 자신의 정책에 대해 반대편(political adversary)에 선 사람들이 정적(political enemy)이라는 생각을 버리고 의원들과의 접촉을 적극적으로 추진(레이건 대통령과 민주당 하원의장 팁 오닐 사이)
- 부시 Sr는 언제든 전화를 들고 의원들과 대화하는 등 자신이 추진하는 어젠다에 집중한 어젠다 대통령(agenda-driven president), 목표 지향적 대통령 (goal-oriented president)이었음
- 입법전략그룹 (Legislative Strategy Group)의 운영(James Baker).    비서실장을 헤드로 일부 참모들이 의회 통과 여부를 판단하고 전략을 논의하는 그룹으로 특히 국회가 반대당이 다수일 경우 무리하게 법안을 추진하지 않고 행정명령(Presidential Executive Order)을 활용하여 정책을 수행


□ (위기관리) 클린턴 대통령이 모니카 르윈스키 스캔들로 탄핵 위기에 처했을 당시 백악관은 특별검사 대응팀과 정책팀으로 이원적 운영,  스캔들이 모든 국정을 삼키는 것을 방지하여 위기 극복



(3) 성공한 대통령을 만들기 위한 비서실의 역할

□ 비서실은 행정부에 대한 대통령의 권위를 확보해야 하지만 강한 백악관 못지않게 강한 내각 둘 다 필요함(포드 비서실장 Dick Cheney)


□ 비서실은 대통령을 지키는 곳임. 많은 사람들이 미국 헌법 제2조에 근거해 대통령직을 지켜야 한다는 것을 잊고 있음. 대통령직은 헌법 1조에 근거한 의회, 헌법 3조에 근거한 사법부로부터 항상 공격을 받고 있음. 이점을 제대로 알고 있는 사람들이 많지 않음(부시 Jr 비서실장 Andrew Card)
- William Daley(오바마 비서실장)는 비지니스계에 있는 친구들이 대통령이 반기업적이라고 비판하자 “만일 당신이 미국의 대통령이면 반기업적일 수 없다”라고 반박


□ 비서실은 정치(politics)와 정책(policy)이 한데 모이는 장소로 비록 정책적인 것이라도 정치적인 또는 홍보적인 관점에서 문제를 보아야 함


□ 비서실은 대통령이 모든 문제를 실질적으로 결정할 수 있도록 보좌해야 함. 즉 참모들이 결정한 것을 대통령이 확정하는 회의를 하는 것이 아니라 대안이 제시된 상황에서 실질적으로 의사결정을 할 수 있도록 보좌해야 함
- 특히 미국 NSC 회의의 경우 안보 관련자들의 결정 내용이 그대로 대통령의 결정으로 바뀌며 실질적인 논의가 제대로 되지 않고 있다는 점을 비판


□ 비서실은 대통령 지시 사항을 직접 처리하는 것보다는 처리할 부서에 적절하게 배분하는 것이 더 중요


□ 비서실은 대통령의 스케줄 관리(SNS 활동 포함)와 서면 보고에 있어 체계적인 관리시스템을 구축하고 있어야 함 
- 대통령의 스케줄에 대한 형광펜 분석(외교는 빨강, 경제는 파랑 등)을 통해 일정 기간 동안 어떤 메시지가 얼마나 나가는지를 파악하고 이에 대한 효과 분석을 토대로 피드백(클린턴 비서실장 Erskine Bowles) 


□ OMB(백악관 관리예산위원회) 헤드였던 Jack Lew는 예산은 단순히 숫자가 아니고 가치 (value)라는 인식하에 예산을 통해 대통령의 신념을 구현해야 한다고 했음


□ 미국 대통령은 매일 아침 비서실이 작성한 각종 정보(intelligence)가 담긴 보고서 PDB(Presidential Daily Brief)를 받아봄
- 작성 권한이 있는 부서를 통해 작성된 보고서에 대해 볼 권한이 있는 사람들은 이를 바꾸기보다는 결론 및 분석에 대해 보고서와 다른 의견을 첨부해야 함

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